Tuossa on mielenkiintoinen juttu
35. Neuvot eläinsuojelulain 40 §:n nojalla
03/05/2014 By admin With no comments yet Tagged with: eläinsuojelutarkastus, eriävä mielipide, hallinnolliset pakkokeinot, neuvot, ohjeet, suhteellisuusperiaate, tarkastuskertomus
ejblogi35
Kuva: Antti Ruotsalo
Kirjoituksessa käsitellään eläinsuojelulain (247/1996) 40 §:ää. Pykälässä säädetään eläinsuojelulain nojalla annettavista neuvoista.
Olen käsitellyt eläinsuojelutarkastuksen suorittamista sekä tarkastuskertomuksen laatimista seuraavissa kirjoituksissani:
- 22. Eläinsuojelulain mukaisen tarkastuksen suorittaminen
- 31. Eläinsuojelutarkastuksessa noudatettava menettely
- 32. Tarkastuksesta ilmoittaminen ja asianosaisen läsnäolo tarkastuksessa
- 33. Tarkastusta suorittavan oikeuksista ja velvollisuuksista sekä
- 34. Tarkastuskertomuksen laatiminen ja tarkastuksen johtopäätökset.
Neuvopykälään viittasin lyhykäisesti jo edellisessä kirjoituksessani.
Lain sanamuoto ja hallituksen esityksen perustelut
Eläinsuojelulain 40 §:ssä säädetään neuvojen antamisesta seuraavasti:
Tarkastuksen suorittajan on eläimen omistajalle tai haltijalle annettavin neuvoin pyrittävä edistämään eläimen hyvinvointia ja vaikuttamaan siihen, että tarkastuksessa ilmenneet lievät eläinsuojelulliset epäkohdat korjataan.
Tarkastuseläinlääkärin on annettava 1 momentissa tarkoitetut neuvot teurastamon tai teurastuspaikan alueella sille, joka on vastuussa epäkohtien syntymisestä.
Neuvojen antaminen on pykälän mukaan mahdollista, kun tarkastuksessa havaitaan lieviä eläinsuojelullisia epäkohtia. Neuvojen tarkoituksena on edistää eläimen hyvinvointia ja vaikuttaa siihen, että havaitut epäkohdat korjataan.
Esitöiden mukaan neuvot ovat mahdollisia, kun lainsäädäntöä ei ole vielä rikottu: neuvoja annetaan eläimen omistajalle tai haltijalle tapauksissa, joissa ei ole vielä varsinaisesti kyse eläinsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten rikkomisesta. Esimerkkinä mainitaan tilanne, jossa neuvoilla pyritään vaikuttamaan eläimen ruokintaan silloin, kun eläimen terveys tai hyvinvointi saattaisi noudatetulla ruokinnalla vaarantua tulevaisuudessa. (Hallituksen esitys Eduskunnalle eläinsuojelulaiksi, HE 36/1995 vp, 40 §:n yksityiskohtaiset perustelut) Neuvojen antaminen tällaisessa tilanteessa on ennakoivaa puuttumista eläimen hoitamiseen tilanteessa, jossa on vaarana, että eläimen hyvinvointi vaarantuu, mikäli tilanne jatkuu ennallaan. Kyse on ennaltaehkäisevästä neuvonnasta. Toisena esimerkkinä esitöissä mainitaan neuvojen antaminen koskien eläimen liikunnantarpeen tyydyttämistä silloin, kun on oletettavissa, että eläin ei saa tarpeeksi liikuntaa (HE 36/1995 vp). Käytännössähän laissa säädetyn liikunnantarpeen tyydyttämistä on usein käytännössä hyvin vaikea valvoa. Eläinsuojeluviranomainen ei välttämättä pysty osoittamaan, että lakia on rikottu. Jos liikunnantarpeen tyydyttämättä jättäminen on kuitenkin tapauksen olosuhteet huomioon ottaen oletettavaa, viranomaisen on esitöiden mukaan perusteltua neuvoa eläimen omistajaa tai haltijaa, miten liikunnantarpeen tyydyttämisestä tulisi huolehtia.
Jos eläinsuojelutarkastuksessa havaitaan tapahtuneen eläinsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten rikkomista, tarkastuksen suorittajan on esitöiden mukaan neuvojen antamisen sijasta ryhdyttävä lain 41, 42 tai 44 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin eläinsuojelullisten epäkohtien korjaamiseksi (HE 36/1995 vp). Lain 41 §:ssä säädetään edellisessä kirjoituksessa selostamistani ilmoitusvelvollisuuksista, ja lain 42 ja 44 §:ssä säädetään hallinnollisista pakkokeinoista.
Eläinsuojelulain 40 §:ää on usein tavattu tulkita hallituksen esityksen perustelujen mukaisesti. Tämän mukaan neuvoja annetaan pääsääntöisesti silloin, kun lainsäädäntöä ei vielä ole varsinaisesti rikottu. Pääsääntöisesti sen vuoksi, että neuvoja on kyllä joissakin tapauksissa tavattu antaa myös silloin, kun lainsäädäntöä on rikottu.
On tietenkin selvää, että tarkastuksen suorittaja voi eläimen omistajalle tai haltijalle annettavin neuvoin pyrkiä edistämään eläimen hyvinvointia, vaikka lainsäädäntöä ei vielä ole varsinaisesti rikottukaan, jos vaikuttaa siltä, että tilanteen jatkuessa ennallaan eläimen hyvinvointi heikkenee. Neuvot eivät sido eläimen omistajaa tai haltijaa, ja ne annetaan tarkastuskertomuksessa. Jos eläimen omistajaan tai haltijaan halutaan kohdistaa eläinsuojelulain mukaisia, velvoittavia hallinnollisia pakkokeinoja, tämä on tehtävä valituskelpoisella hallintopäätöksellä.
Eläinsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen perusteluista huolimatta eläinsuojelulain 40 §:n mukaisia neuvoja voidaan tulkintani mukaan antaa myös tilanteessa, jossa lainsäädäntöä on rikottu. Tämä on mielestäni pykälän sanamuodon mukaan mahdollista. Näkemykseni mukaan pykälän sanamuodossa ja hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on ristiriita. Lain sanamuoto on oikeuslähteenä vahvasti velvoittava. Hallituksen esitys ei sitä ole, vaan siitä voi perustellusta syystä poiketa. Eläinsuojelulain hallituksen esityksen oikeuslähdeopillista arvoa heikentää sekin, että kyse on miltei kaksikymmentä vuotta vanhasta esityksestä.
Suhteellisuusperiaate
Eläinsuojelulain 40 §:n tulkintaani vahvistavat muutkin seikat kuin lain sanamuoto. Huomiota on kiinnitettävä kansalliseen suhteellisuusperiaatteeseen sekä Euroopan unionin eläinten hyvinvointia koskevaan lainsäädäntöön, josta ilmenee eurooppaoikeudellinen suhteellisuusperiaate.
Hallintolain (434/2003) 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Näihin kuuluu suhteellisuusperiaate: viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Pykälää koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä edellytetään, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteen merkitys korostuu nimenomaan lainsäädännön noudattamisen valvonnassa, kun viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. (Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta, HE 72/2002 vp, 6 §:n yksityiskohtaiset perustelut)
Suhteellisuusperiaate käy ilmi paitsi kansallisesta hallintolaistamme myös mm. eläinten hyvinvoinnin valvontaa koskevista Euroopan unionin säädöksistä. Eläinten hyvinvointia koskevaa lainsäädäntöä on annettu EU:ssa nimenomaan tuotantoeläimistä. Yksi keskeisimmistä valvontaa koskevista säädöksistä on rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 882/2004 (jäljempänä valvonta-asetus). Valvonta-asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa vahvistetaan yleiset säännöt sellaista virallista valvontaa varten, jolla todetaan erityisesti, että noudatetaan sääntöjä, joilla pyritään estämään, poistamaan tai vähentämään hyväksyttäville tasoille mm. eläimiin joko suoraan tai ympäristön kautta kohdistuvia riskejä.
Valvonta-asetuksen 54 artiklassa säädetään säännösten noudattamatta jättämisestä seuraavista toimista. Nämä toimet ovat toimijoihin kohdistettavia hallinnollisia pakkokeinoja. Artiklan 1 kohdan mukaan, kun toimivaltainen viranomainen toteaa, että säännöksiä ei noudateta, sen on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että toimija korjaa tilanteen. Toimivaltaisella viranomaisella on velvollisuus havaitessaan säännösten noudattamatta jättämistä ryhtyä toimenpiteisiin eläintenpidon saattamiseksi säännösten edellyttämälle tasolle.
Päättäessään toimenpiteistä toimivaltaisen viranomaisen on valvonta-asetuksen 54 artiklan mukaan otettava huomioon ensinnäkin säännösten noudattamatta jättämisen luonne. Tässä on mielestäni kyse laiminlyönnin vakavuudesta. Huomiota tulisi mielestäni kiinnittää paitsi laiminlyönnin eläinten hyvinvoinnille aiheutuneisiin vaikutuksiin myös siihen, onko kyse tahallisesta vai huolimattomuudesta tapahtuvasta laiminlyönnistä. Jokaisella henkilöllä, joka pitää eläimiä tai toimii eläinten parissa, on selonottovelvollisuus siitä, miten eläimiä tulisi pitää, hoitaa ja/tai kohdella. Kun on kyse elinkeinonharjoittamisen tarkoituksessa pidettävistä tuotantoeläimistä, toimijan selonottovelvollisuuden voidaan katsoa olevan suhteellisen korkealla. Myös eläimiä lemmikikseen pitävällä on em. selonottovelvollisuus, mutta ammatikseen eläimiä pitävällä tämän velvollisuuden voidaan katsoa olevan edellisiä jopa korkeampi.
Valvonta-asetuksen 54 artiklan mukaan huomiota on kiinnitettävä lisäksi siihen, missä määrin toimija on aiemmin jättänyt noudattamatta säännöksiä. Kyse on siitä, laiminlyökö toimija säännösten noudattamisen ensimmäistä kertaa vai onko kyse toistuvasta tapahtumasta.
Edellä mainittujen vaatimusten voidaan osaltaan sanoa ilmentävän suhteellisuusperiaatetta. Todettakoon, että valvonta-asetuksen 54 artiklaan viitataan myös eläinten suojelusta lopetuksen yhteydessä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1099/2009 22 artiklassa, jossa säädetään säännösten noudattamatta jättämisestä kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Eläinten lopettamiseenhan voidaan soveltaa joko em. lopetusasetusta ja/tai eläinsuojelulakia.
Valvonta-asetuksen lisäksi suhteellisuusperiaate käy ilmi ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 854/2004. Asetusta sovelletaan eläinten hyvinvoinnin valvontaan teurastamossa. Asetuksen liitteen I jakson II luvussa IV säädetään eläinten hyvinvointia koskevista päätöksistä. Kohdan 2 mukaan virkaeläinlääkärin on käytettävä oikein mitoitettuja ja asteittaisia pakkokeinoja, ongelman luonteesta ja vakavuudesta riippuen joko antamalla ohjeita tai hidastamalla tuotantoa tai pysäyttämällä se. Kohdan mukaan ohjeiden antaminen on siis lievin keino puuttua lainvastaiseen tilanteeseen. Ohje ei neuvon tapaan sido sitä, jolle se annetaan. Jos ohjetta ei noudateta, viranomaisen on ryhdyttävä varsinaisten hallinnollisten pakkokeinojen käyttämiseen.
Suhteellisuusperiaate ja jopa ei-sitovien ohjeiden antaminen käyvät yksiselitteisesti ilmi em. eläinten hyvinvointia koskevista EU-säädöksistä. Nämä säädökset on annettu nimenomaan elinkeinonharjoittamisen tarkoituksessa pidettävistä eläimistä. Tätäkin taustaa vasten on perusteltua tulkita eläinsuojelulain 40 §:ää – sen sanamuoto ja hallintolain 6 §:n mukainen suhteellisuusperiaate tietenkin ensisijaisesti huomioon ottaen – siten, että neuvoja voidaan antaa myös silloin, kun lainsäädäntöä on rikottu. Edellyttäen kuitenkin, että kyse on nimenomaan lievistä eläinsuojelullisista epäkohdista. Eläinsuojelulakiahan sovelletaan myös seura- ja harrastuseläimiä pitäviin. Olisi aika erikoista, että elinkeinonharjoittamisen tarkoituksessa eläimiä pitävään tai eläimiin liittyvää toimintaa harjoittavaan henkilöön voitaisiin kohdistaa lain rikkomista koskevissa tilanteissa ei-sitovia ohjeita, kun taas lemmikikseen seura- ja harrastuseläimiä pitäviin olisi heti kohdistettava hallinnollisia pakkokeinoja.
Johtopäätökset
Tulkintani mukaan eläinsuojelulain 40 §:ää voidaan soveltaa myös silloin, kun lainsäädäntöä on rikottu. Tätä tulkintaa tukevat pykälän sanamuoto sekä hallintolain 6 §:n suhteellisuusperiaate. Lisäksi tulkintaa vahvistaa se, mitä tuotantoeläinten hyvinvoinnista on Euroopan unionin tasolla edellä selostetun mukaisesti säädetty.
Eläinsuojeluviranomaisen havaitessa tarkastuksessa, että lainsäädäntöä on rikottu, ja pohtiessa eri toimenpidevaihtoehtoja, viranomainen voi ryhtyä neuvojen antamiseen vain tietyin edellytyksin. Edellytyksenä on, että havaitut eläinsuojelulliset epäkohdat ovat lieviä. Jos epäkohdat ovat lievää vakavampia, neuvojen antaminen ei ole eläinsuojelulain 40 §:n nojalla sallittua.
Neuvojen antaminen edellyttää lisäksi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, että neuvojen katsotaan olevan riittävän tehokas keino puuttua lievien epäkohtien korjaamiseen. Eläinsuojeluviranomaisen ei pidä ryhtyä neuvojen antamiseen, jos on selvää tai varsin todennäköistä, ettei eläimen omistaja tai haltija aio noudattaa neuvoja. Tällöin on syytä ryhtyä heti hallinnollisten pakkokeinojen käyttämiseen.
Jos eläinsuojeluviranomainen on antanut asiassa neuvojen, neuvojen noudattaminen on hallinnollisten pakkokeinojen noudattamisen tapaan mielestäni uusintatarkastuksin varmistettava. Muutenhan riskinä on, ettei neuvojen mahdollinen noudattamatta jättäminen tule viranomaisen tietoon eläintenpidon tai eläimiin liittyvän toiminnan jäädessä lainvastaiseksi. Tätä ei voida pitää hyväksyttävänä.
On selvää, että eläinsuojelulain 40 §:n mukaisia neuvoja ei pidä antaa kerta toisensa jälkeen samassa asiassa. Vaikka neuvot eivät sido eläimen omistajaa tai haltijaa, tämä ei tietenkään tarkoita, että eläintenpito tai eläimiin liittyvä toiminta voisi jäädä lainvastaiselle tasolle. Jos neuvoja ei noudateta, eläinsuojeluviranomaisen on ryhdyttävä sitovien hallinnollisten pakkokeinojen käyttämiseen. Tarvittaessa esimerkiksi annettua määräystä on tehostettava eläinsuojelulain 43 §:n nojalla uhkasakolla tai teettämisuhalla. Eläinsuojeluasiassa, kun on kyse eläimeen kohdistuvasta laiminlyönnistä tai teosta, voi lisäksi tulla kyseeseen ryhtyminen eläinsuojelulain 44 §:n mukaisiin kiireellisiin toimenpiteisiin, mikäli eläinsuojelulliset syyt sitä vaativat.
Eläinsuojeluvalvonnan tarkoituksena on selvittää, noudatetaanko eläintenpidossa tai eläimiin liittyvässä toiminnassa eläinsuojelulainsäädäntöä vai rikotaanko sitä. Lainsäädäntöä rikottaessa valvontaviranomaisen on ryhdyttävä toimenpiteisiin, joiden avulla eläintenpito saatetaan mahdollisimman tehokkaalla tavalla lainmukaiselle tasolle. Jos neuvojen harkitaan olevan riittävän tehokas toimenpide silloin, kun on kyse vain lievistä eläinsuojelullisista epäkohdista, viranomainen voi näkemykseni mukaan tyytyä antamaan neuvoja tarkastuskertomuksessa. Tämä on perusteltua paitsi eläimen omistajan tai haltijan näkökulmasta myös hallinnollisen taakan näkökulmasta. Eläimen hyvinvoinnin näkökulmasta puhumattakaan. Neuvojen antaminen voi olla hallinnollisia pakkokeinoja tehokkaampi tapa vaikuttaa eläimen hyvinvoinnin saattamiseksi lain edellyttämälle tasolle eläimen omistajan tai haltijan suhtautuessa neuvoihin positiivisemmin kuin pakkokeinojen käyttämiseen. Lisäksi tarkastuskertomuksessa annettavien neuvojen käyttäminen on hallintopäätöksen antamisen sijaan perusteltua hallinnollisen taakankin keventämiseksi. Edellyttäen kuitenkin, että neuvojen harkitaan olevan riittävän tehokas keino puuttua tilanteeseen. Suomessa on reilun viiden vuoden aikana saatu paljon lisäresurssia eläinsuojeluvalvontaan, mutta valvontatyötä on paljon. Mielestäni viranomaisten resursseja ei kannata käyttää liiaksi tapauksiin, joissa saadaan aikaan toivottu lopputulos hieman vähemmälläkin. Hankalia tapauksia, joissa resursseja tarvitaan normaalia enemmän, riittää kyllä.
Neuvojen antamista koskien ei voi liiaksi korostaa sitä, ettei neuvojen antamiseen tule ryhtyä, jos on kyse lievää vakavammista eläinsuojelullisista epäkohdista tai, vaikka olisi kyse lievistä eläinsuojelullisista epäkohdista, jos on oletettavaa, ettei eläimen omistaja tai haltija noudata neuvoja. Viranomainen ei voi tällaisessa tilanteessa esimerkiksi omaa laiskuuttaan tyytyä vain antamaan neuvoja tarkastuskertomuksessa, jotta asiassa ei tarvitsisi ryhtyä hallintopäätöksen antamiseen. Eläinsuojeluviranomaisen tehtävänä on lainvastaista toimintaa havaitessaan pyrkiä tehokkaasti siihen, että eläintenpito saatetaan mahdollisimman nopeasti ja pysyvästi lainmukaiselle tasolle.
© 2014 Minna Ruotsalo
Elukkajuristi Facebookissa & Twitterissä.
**********************************
Blogin tarkoituksena on jakaa tietoa eläinsuojelulainsäädännöstä ja sen tulkinnasta sekä soveltamisesta. Blogissa esitetyt laintulkinnat ja näkemykset ovat kirjoittajan henkilökohtaisia tulkintoja ja näkemyksiä, ellei toisin ole nimenomaan mainittu.
Leave a Comment
Name*