Ensimmäistä kertaa EU:n jäsenmaat sopivat kattavasta ja kokonaisvaltaisesta pakolais- ja maahanmuuttoasioita koskevasta ohjelmasta vuonna 1991. Jäsenmaiden korkeimmista poliittisista johtajista koostuvan Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksytty työohjelma koostui kolmesta erillisestä vaikkakin toisiinsa läheisesti kytkeytyneestä tavoitteesta:

1) puuttuminen muuttopaineisiin 
2) muuttovirtojen kontrollointi
3) laillisten maahanmuuttajien integroimista koskevan politiikan vahvistaminen


Kohdat 1 ja 2 on jätetty kaiketi hoitamatta...