Seuraavassa oikeuskansleri Aallon vastaus tehtyyn kanteluun.
Tämä asiakirja kertoo, että petos on aikanaan ollut esillä myös Oikeuskanslerinvirastossa.
Koivisto on ollut oikeuskanslerin toimivallan yläpuolella, vaikka virkansa puolesta oikeuskansleri on presidentin ja hallituksen toimien laillisuuden valvoja.
VALTIONEUVOSTON OIKEUSKANSLERI
Snellmaninkatu 1 A
PL 310 00171 HELSINKI 16.12.1994 Dnro 857/1/94
Viljo Vuoristo
1. KIRJOITUKSENNE
Te olette 10.10.1994 osoittanut oikeuskanslerille kirjoituksen, joka koskee Suomen liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi käytyjä valmisteluja ja asian vaatimia päätöksentekomenettelyjä. Olette katsonut, ettei Suomen tulisi liittyä Euroopan unioniin ja vastustanut jäsenyyshanketta kirjoituksessa tarkemmin kerrotuilla perusteilla.
Teidän lisäksenne myös useat muut henkilöt ovat kääntyneet puoleeni Suomen EU-jäsenyyden estämiseksi. Heidän oikeuskanslerille osoittamissaan kirjoituksissa jäsenyyttä on vastustettu eri perusteilla.
Joissain kirjoituksissa on kiinnitetty huomiota Euroopan unioniin liittymisestä käytyihin neuvotteluihin. Niitä oli pyydetty katkaistaviksi. Eräissä kirjoituksissa on epäilty asiassa syyllistytyn maanpetokselliseen toimintaan.
Muutamissa kirjoituksissa on puututtu Suomen liittymisestä Euroopan unioniin järjestettyyn kansanäänestykseen. Niissä on katsottu, että Suomen poliittinen johto oli epäasianmukaisesti ohjaillut kansalaisten mielipiteitä Euroopan unioniin liittymiselle myönteisiksi. Kansalaisia on epäilty johdetun harhaan.
Eräissä kanteluissa on kiinnitetty huomiota Suomen liittymisehtoihin maatalouden kansallisen tuen osalta. Niissä on pyydetty selvittämään, oliko kansanäänestystä toimitettaessa kaikilta osin saavutettu sellainen lopullinen liittymissopimus, josta äänestys lain mukaan olisi voitu toimeenpanna. Kansanäänestyksen tulosta on myös pyydetty mitätöitäväksi.
Useissa kirjoituksissa on kiinnitetty huomiota Euroopan unionin jäsenyyden vaikutuksiin Suomen oikeusjärjestykseen ja päätöksentekojärjestelmiin. Ratifioimalla liittymissopimuksen Suomi sitoutuisi Euroopan yhteisöjen toimialoilla sellaisiin alkuperäisten sopimusten määräyksiin, jotka ovat ristiriidassa perustuslakien, eräiden säännösten kanssa. Tämän takia säätämisjärjestyksen suhteen on nähty ongelmia, erityisesti Suomen täysivaltaisuuden ja itsemääräämisoikeuden rajoittumisen näkökulmasta.
Kahdessa kirjoituksessa on arveltu, että Suomen EU-jäsenyyteen myönteisesti suhtautuneita kansanedustajia olisi lahjottu. Arveluja ei kuitenkaan ole täsmennetty eikä perusteltu.
Osa jäsenyyden vastustamiseksi esille tuoduista seikoista sisältää yleisluontoisia yhteiskunnallisia näkökohtia. Nämä seikat on katsottava saatetuiksi kansalaismielipiteinä oikeuskanslerin tietoon.
2. OIKEUSKANSLERIN TOIMIVALLASTA JA TEHTÄVISTÄ
Olen jäljempänä tarkastellut kirjoituksia oikeuskanslerille hallitusmuodon 46 ja 47 §:ssä määritellyn toimivallan puitteissa.
Oikeuskanslerin tehtävänä on hallitusmuodon 46 §:n 1 momentin mukaan valvoa, että viranomaiset ja virkamiehet tehtävissään sekä julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa niin, ettei kenenkään laillisia oikeuksia loukata. Säännöksen 3 momentin mukaan oikeuskanslerilla on oikeus olla saapuvilla valtioneuvoston ja kaikkien tuomioistuinten ja virastojen istunnoissa sekä saada tieto valtioneuvoston ja sen ministeriöiden, tuomioistuinten ynnä muiden viranomaisten pöytäkirjoista.
Hallitusmuodon 47 §:n 1 momentissa säädetään, että jos valtioneuvosto taikka valtioneuvoston jäsen menettelee virkatoimessaan lainvastaisesti, tulee oikeuskanslerin tehdä asiassa huomautus ja samalla ilmoittaa, mikä siinä on lainvastaista. Jos huomautus jätetään varteenottamatta, oikeuskansleri merkityttää mielipiteensä valtioneuvoston pöytäkirjaan ja hänellä on myös valta antaa presidentille kertomus asiasta. Jos lainvastaisuus on sellainen, että valtioneuvoston jäsen voidaan panna siitä syytteeseen valtakunnanoikeudessa ja presidentti määrää syytteen nostettavaksi, ajaa sitä oikeuskansleri. Jollei presidentti katso olevan syytä syytteen nostamiseen, oikeuskansleri saa tehdä asiasta ilmoituksen eduskunnalle.
Säännöksen 2 momentin mukaan jos presidentti menettelee lainvastaisesti virkatoimessaan, on oikeuskanslerin tehtävä siitä huomautus. Jos oikeuskansleri taikka valtioneuvosto katsoo presidentin syyllistyneen valtiopetokseen tai maanpetokseen, oikeuskansleri ilmoittaa asian eduskunnalle ja, jos se kolmella neljäsosalla annetuista äänistä päättää syytteen nostettavaksi, oikeuskansleri ajaa syytettä korkeimmassa oikeudessa ja presidentti pidättäytyköön sillä aikaa toimestaan. Muissa tapauksissa presidentin virkatoimesta ei voida nostaa syytettä.
Edellä sanotun mukaisesti olen tutkinut asian siltä osin kuin se laillisuuskysymyksenä kuuluu oikeuskanslerin toimivaltaan ja tehtäviin. Sen sijaan oikeuskansleri ei voi toimivaltansa rajoissa puuttua ratkaisujen tarkoituksenmukaisuuden arviointiin.
3. EUROOPAN UNIONIN JÄSENYYDEN VALMISTELU
Hyväksyessään hallitusohjelmansa keväällä 1991 Suomen hallitus oli todennut seuraavansa EY:n sisäistä kehitystä ja laajentumista sekä pyrkivänsä ratkaisuihin, jotka sen mielestä parhaalla mahdollisella tavalla turvaisivat Suomen kansalliset edut.
Syksyllä 1991 Suomen hallitus oli ryhtynyt kokoamaan selvityksiä, joiden tarkoituksena oli mahdollisen EY-jäsenyyden merkityksen arvioiminen ulko- ja turvallisuuspolitiikan, talous- ja yhteiskuntapolitiikan sekä oikeusjärjestyksen ja poliittisen päätöksentekojärjestelmän kannalta.
Selvitysten pohjalta hallitus oli antanut eduskunnalle 9.1.1992 valtioneuvoston selonteon
EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Selonteko oli lähetetty valmistelevasti käsiteltäväksi eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle, joka oli pyytänyt siitä muiden erikoisvaliokuntien lausunnot.
Valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle Euroopan yhteisöjen jäsenyyden hakemisesta oli annettu 5.3.1992. Tiedonannossa hallitus ilmoitti eduskunnalle päättäneensä hakea Euroopan yhteisön jäsenyyttä, jos eduskunta hyväksyy tiedonannossa ilmaistun hallituksen kannan. Eduskunta oli käsiteltyään tiedonannon hyväksynyt puhemiehen ehdotuksen päiväjärjestykseen siirtymisestä ja päättänyt tiedonantoa koskevan yleiskeskustelun valtiopäiväjärjestyksen 36 §:n 1 momentin mukaisesti 18.3.1992.
Suomi oli 18.3.1992 hakenut Euroopan hiili- ja teräsyhteisön, Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön jäsenyyttä.
Tammikuussa 1993 tasavallan presidentti oli valtioneuvostossa asettanut Suomen neuvotteluvaltuuskunnan, jota johtivat ulkomaankauppaministeri Pertti Salolainen ja ulkoasiainministeri Paavo Väyrynen, toukokuusta 1993 lukien ulkoasiainministeri Heikki Haavisto.
Neuvottelut EY:n jäsenvaltioiden ja hakijamaiden välillä oli avattu ministeritason kokouksessa 1.2.1993. Ne olivat muuttuneet liittymisneuvotteluiksi Euroopan unioniin 1.11.1993 lukien.
Ratkaisevat neuvottelut maataloutta, rakennepolitiikkaa ja budjettia koskevista kysymyksistä oli käyty ministeritasolla vuoden 1994 helmikuun viimeisinä päivinä. Neuvottelut oli voitu todeta asiallisesti päättyneiksi 1.3.1994.
Eduskunnalle oli 4.3.1994 annettu pääministerin i1moitus liittymisneuvottelujen tuloksista. Neuvottelukonferenssin päätösistunto oli pidetty 12.4.1994, jolloin osapuolet olivat hyväksyneet liittymisasiakirjojen tekstit.
Suomi oli allekirjoittanut tasavallan presidentin hallitusmuodon 33 §:n nojalla antaman valtuutuksen perusteella liittymissopimuksen Korfulla 24.6.1994 Itävallan, Norjan ja Ruotsin ohella Euroopan unionin jäsenvaltioiden kanssa.
4. NEUVOA ANTAVA KANSANÄÄNESTYS
Hallitusmuodon III a luvussa (570/87) säädetään neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä. Sanotun lain 22 a §:n mukaan neuvoa-antavan kansanäänestyksen toimeenpanosta päätetään lailla.
Hallitus oli antanut 27.5.1994 eduskunnalle esityksen neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä Suomen
liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi (HE 109/1994 vp). Sen perusteluissa (s. 6) oli todettu muun ohella, että ”lopullinen päätösvalta asiassa toki kuuluu eduskunnalle, mutta kansanäänestyksessä on kysymyksessä kansalaisten eduskunnalle antama neuvo ”.
Tätä hallituksen esitystä eduskunnassa käsiteltäessä perustuslakivaliokunta oli todennut mietinnössään nro 3/1994 vp. muun ohella seuraavaa:
Kansanäänestyksen neuvoa-antava luonne on suorassa yhteydessä siihen, että kansanäänestysinstituutio tarkoitettiin sisällyttää hallitusmuotoon edustuksellista järjestelmää täydentäväksi kansanvallan välineeksi, jonka kautta ei tule oleellisesti muuttaa ylimpien valtioelinten keskinäistä asemaa. Kuten käsiteltävänä olevan esityksen perusteluissa mainitaan, lopullinen päätösvalta Suomen EU-jäsenyydestä kuuluu eduskunnalle, kun taas kansanäänestyksessä selviää kansalaisten eduskunnalle tässä asiassa antaman neuvon sisältö.
Kansanäänestyksen lopputulokselle tulee neuvoa-antavasta luonteestaan huolimatta antaa tosiasiallisesti tärkeä merkitys asian parlamenttikäsittelyssä. Tämä on edustuksellisen kansanvallan perusteiden mukaista. Kansanedustuslaitokselle kuuluvaan lopulliseen päätösvaltaan sisältyy kuitenkin samalla eduskunnan oikeus ottaa päätöksenteossaan huomioon kaikki muutkin merkitykselliset tekijät, esimerkiksi kansanäänestyksen toimittamisen jälkeen mahdollisesti esille tulleet seikat.
Eduskunnan hyväksyttyä lain (578/94) tasavallan presidentti on vahvistanut sen 28.6.1994 ja määrännyt sen tulemaan voimaan 1.7.1994.
Asiassa sittemmin em. lain nojalla 16.10.1994 toimitetussa neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä Suomen liittymisestä Euroopan unioniin vastausvaihtoehto "KYLLÄ" sai 1.620.726 ääntä ja vaihtoehto "EI" 1.228.261 ääntä.
5. HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE SUOMEN LIITTYMISESTÄ EUROOPAN UNIONIIN TEHDYN SOPIMUKSEN ERÄIDEN MÄÄRÄYSTEN HYVÄKSYMISESTÄ
Tasavallan presidentti oli antanut 25.8.1994 valtioneuvoston esittelyssä eduskunnalle hallituksen esityksen (HE nro 135/1994 vp.) Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä.
Eduskunta oli lähettäessään 7.9.1994 hallituksen esityksen ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan oli annettava asiasta lausuntonsa ulkoasiainvaliokunnalle.
Perustuslakivaliokunta oli ulkoasiainvaliokunnalle 7.10.1994 antamassaan lausunnossa nro 14 esittänyt lopputoteamuksenaan säätämisjärjestyksen osalta,
että puheena oleviin sopimuksiin on eduskunnan suostumus tarpeen ja että ehdotus niiden hyväksymisestä on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä ja asia ratkaistava yksinkertaisella äänten enemmistöllä ja
että lakiehdotus on käsiteltävä siinä valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 1 momentissa säädetyssä järjestyksessä, jota noudatetaan asian koskiessa perustuslakia.
Hallituksen esitystä käsiteltäessä perustuslakivaliokunta kuuli lausuntoa valmistellessaan mm. maamme johtavia valtiosääntöasiantuntijoita, jotka ovat antaneet asiassa valiokunnalle seikkaperäiset ja perusteelliset kannanotot oikeudellisten kysymysten osalta. Useimmissa niistä puollettiin, joskin varauksin, perustuslakivaliokunnan enemmistön sittemmin omaksumaa tulkintalinjaa. Valiokunnan lausuntoon liittyi kuitenkin useita valiokunnan jäsenten eriäviä mielipiteitä. Niissä oli katsottu, että lakiehdotus olisi käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä (normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä).
Tässä kohden totean, että valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 1 momentin (818/92) nojalla lakiehdotus valtiosopimukseen sisältyvien lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksymisestä käsitellään 66 §:n mukaan eli säännönmukaisessa lainsäätämisjärjestyksessä. "Jos asia koskee perustuslakia, lakiehdotus on kuitenkin kiireelliseksi julistamatta hyväksyttävä kolmannessa käsittelyssä päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä."
Eduskunta oli täysistunnossaan 18.11.1994 hyväksynyt liittymissopimuksen siltä osin, kuin hyväksyminen kuului eduskunnan päätösvaltaan, sekä asiaa koskevan lakiehdotuksen. Asia oli käsitelty perustuslakivaliokunnan esittämän säätämisjärjestyksen mukaisesti. Päätökset oli tehty äänestyksen jälkeen äänin jaa 152, ei 45, tyhjiä 1 ja poissa 1.
Tasavallan presidentti on 8.12.1994 ratifioinut sopimuksen ja vahvistanut asiaa koskevan lain kuitenkin siten, että se tulee voimaan asetuksella määrättävänä ajankohtana.
6. RATKAISU
Totean asiassa seuraavaa.
Koska Suomen liittymistä Euroopan unioniin koskevassa asiassa oikeuskanslerille tehdyt edellä mainitut kantelut koskevat samaa asiaa, olen käsitellyt ne asiayhteyden perusteella yhdessä. Tämän mukaisesti jäljempänä esitetty sisältää vastauksen niiden kaikkien osalta, edellä kohdassa 2 selostetun oikeuskanslerin tehtävän kannalta arvioituna.
6.1. Yleistä
Suomen ulkopolitiikan päätöksentekojärjestelmään kuuluu, että hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin mukaan Suomen suhteista ulkovaltoihin määrää presidentti, kuitenkin niin, että sopimukset ulkovaltojen kanssa on eduskunnan hyväksyttävä, mikäli ne sisältävät säännöksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan tai valtiosäännön mukaan muuten vaativat eduskunnan suostumusta.
Oikeuskanslerin tehtävänä on mm. valtioneuvoston toiminnan ja presidentin virkatoimien laillisuuden valvonta. Ulkopolitiikan alaan kuuluvan päätöksen teon osalta oikeuskanslerin tehtävänä on lähinnä valvoa, että päätöksen tekevät toimivaltaiset valtionelimet ja että päätös tehdään laillisessa järjestyksessä.
Sitä vastoin oikeuskanslerin asiana ei ole puuttua poliittisiin tarkoituksenmukaisuuskysymyksiin, esimerkiksi siihen, onko maamme solmittava jokin kansainvälinen sopimus ja millainen sen tulee olla sisällöltään. Tämä koskee myös Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehtyä sopimusta.
6.2. Neuvottelut
Edellä jaksossa 3 on pääpiirteisesti kuvattu Suomen liittymiseksi Euroopan unioniin käytyjä neuvotteluja. Jäsenyyden hakeminen ja sen johdosta käydyt neuvottelut olivat perustuneet ylimmän valtiollisen päätöksentekojärjestelmän (eduskunta, tasavallan presidentti, valtioneuvosto) puitteissa tehtyihin toimivaltaisten valtionelinten päätöksiin.
Asiassa ei ole kysymys syyllistymisestä rikoslain vastaiseen toimintaan. Kirjoituksissa ei myöskään ole tuotu esille todennäköisiä perusteita siitä, että neuvotteluihin osallistuneet ministerit tai virkamiehet olisivat toimineet velvollisuuksiensa vastaisella tavalla.
Kantelukirjoituksissa oli esitetty myös vaatimus, neuvottelujen katkaisemisesta. Tällaisen vaatimuksen tutkinta ei ole kuulunut oikeuskanslerin toimivaltaan.
6.3. Kansanäänestyksestä
Kansanäänestyksen toimeenpanosta po. asiassa on päätetty eduskunnan hyväksymällä ja tasavallan presidentin vahvistamalla lailla, kuten edellä jaksossa 4 ilmenee.
Lain 8 §:n 1 momentin mukaan "valtioneuvosto hyväksyy oikeusministeriön esittelystä yleisistunnossaan tiedotteen, jossa selostetaan Suomen mahdollisesta liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi neuvotellun sopimuksen sisältöä ja jossa todetaan, mistä kansanäänestyksessä on kysymys".
Esitystä eduskunnassa käsiteltäessä perustuslakivaliokunta totesi mietinnössään nro 3/1994 vp. muun ohella:
Valtioneuvoston tiedotteen tulee olla tasapuolinen. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä vaatimus on saavutettavissa helpommin, jos tiedotteessa pitäydytään pelkästään tosiasioissa kuin jos siinä mentäisiin arvoarvostelmien puolelle.
Yleisistunnossaan 13.7.1994 valtioneuvosto hyväksyi ehdotuksen valtioneuvoston tiedotteeksi Euroopan unionin jäsenyydestä. Oikeusministeriön esittelymuistiosta ilmenee, että tiedotteen sisältö oli laadittu ulkoasiainministeriössä ja siitä olivat hallituksen EU-ministerivaliokunnan jäsenet antaneet lausuntonsa.
Sanotussa istunnossa läsnä olleella oikeuskanslerilla ei ollut ollut aihetta hallitusmuodon 47 §:n 1 momentissa säädetyn huomautuksen tekemiseen lainvastaisesta menettelystä. Asiassa ei ole tullut esille sellaista, minkä perusteella valtioneuvoston menettelyä tiedotteen hyväksymisessä olisi jälkikäteen arvioitava toisin.
Kansanäänestyksen toimittaminen perustuu eduskunnan hyväksymään lakiin (578/94). Sen 3 §:n mukaan kansanäänestyksessä esitetään äänestäjien vastattavaksi seuraava kysymys: "Tuleeko Suomen liittyä Euroopan unionin jäseneksi neuvotellun sopimuksen mukaisesti?".
Mitä ns. maatalouden kansalliseen tukipakettiin tässä yhteydessä tulee, niin hallituksen esityksessä (HE nro 135/1994 vp.) on selostettu neuvottelutulosta mm. maatalouden osalta. Sen mukaan neuvottelut olivat 12.4.1994 virallisestikin päättyneet. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan 31.10.1994 päivätyn mietinnön (UaVM 9/1994 vp.) mukaan maatalouden tukijärjestelmien periaatteista oli päästy sopimukseen EU:n komission kanssa ja tukien käytöstä oli so***** virkamiestasolla. Sillä seikalla, että Suomella ja EU:lla mahdollisesti oli vielä joitain sopimukseen liittyviä eriäviä näkemyksiä maatalouden tuen osalta asioista, joihin lopulliset ratkaisut olivat saatavissa vasta jäsenyyden jälkeen, ei ole merkitystä kansanäänestyksen toimeenpanon laillisuuden kannalta.
Kansanäänestyksen osalta en ole havainnut tässä käsitellyissä kantelukirjoituksissa esitetyillä perusteilla viranomaisten menetelleen hallitusmuodon tai muidenkaan säännösten vastaisesti.
Kansanäänestyksen tuloksen mitätöiminen ei kuulu oikeuskanslerin toimivaltaan.
Totean lisäksi, että apulaisoikeuskansleri Jukka Pasanen on jo aikaisemmin päätynyt samaan lopputulokseen käsitellessään eräitä kansanäänestykseen liittyviä kanteluja (Dnrot 56/1/94, 784/1/94 ja 916/1/94).
6.4. Säätämisjärjestyksestä Suomen liittymistä Euroopan unioniin koskevan sopimuksen osalta
Kysymyksessä olevassa hallituksen esityksessä (HE n:o 135/1994 vp.) oli lähdetty siitä, että siihen sisältyvä lakiehdotus oli eduskunnassa hyväksyttävä valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 1 momentissa määrätyin tavoin tehdyllä päätöksellä.
Oikeuskanslerin tehtäviin valtioneuvoston toiminnan laillisuusvalvojana kuuluu hallitusten esitysehdotusten osalta tarvittaessa kiinnittää hallituksen huomiota säätämisjärjestyskysymyksiin ja siihen, että esityksen perusteluissa on tuotu esille lainsäädäntöjärjestykseen liittyvät näkökohdat. Kysymyksessä olevan esityksen perusteluosassa säätämisjärjestystä koskevaa kysymystä oli selvitetty laajasti ja perusteellisesti. Käsiteltäessä esitysehdotusta valtioneuvoston istunnossa ja sitä presidentille esiteltäessä ei tässä suhteessa ollut ilmennyt sellaista, mihin oikeuskanslerin olisi ollut aihetta toimivaltansa ja tehtävänsä puitteissa puuttua.
Oikeuskanslerin toimivaltaan ei kuulu eduskunnan eikä sen valiokuntien toiminnan valvominen. Eduskunta ylimpänä valtionelimenä valvoo itse toimintansa lain- ja perustuslainmukaisuutta. Valvonta on valtiopäiväjärjestyksen 80 §:ssä säädetty erityisesti eduskunnan puhemiehen tehtäväksi. Viime kädessä ratkaisuvalta on eduskunnan perustuslakivaliokunnalla, niin kuin sanotun pykälän 2 momentista ilmenee. Perustuslakivaliokunnan kannanotoilla onkin sekä periaatteessa että käytännössä keskeinen asema lainsäätämisjärjestystä koskevissa tulkintakysymyksissä.
Oikeuskanslerilla ei ole ollut myöskään lain vahvistusvaiheessa aihetta puuttua säätämisjärjestyskysymykseen, joka perustuu eduskunnan perustuslakivaliokunnan edellä selostettuun kannanottoon.
